Rückbau von Windenergieanlagen: Wer zahlt am Ende die Zeche?

Auf Informationsveranstaltungen wird gerne über Pachteinnahmen, Klimaschutz und regionale Wertschöpfung gesprochen. Ein Thema kommt dabei regelmäßig zu kurz: Was passiert eigentlich nach 20 bis 30 Jahren Betriebszeit, wenn eine Anlage abgeschaltet wird – und wer trägt das Risiko, falls die Rückbaukosten nicht ausreichend abgesichert sind?

Genau dieser Frage ist der Landesrechnungshof Rheinland-Pfalz in seinem Jahresbericht 2024 nachgegangen. Das Ergebnis ist deutlich: Die finanzielle Absicherung des Rückbaus war in der Praxis vielerorts unzureichend – mit einem daraus resultierenden Kostenrisiko in zweistelliger Millionenhöhe für die öffentliche Hand.

Windenergieanlagen bestehen nicht nur aus Turm, Gondel und Rotor, sondern auch aus einem massiven, oft mehrere Meter tief im Boden verankerten Betonfundament sowie Nebenanlagen wie Zuwegungen, Kranstellflächen und Kabeltrassen. Nach dem Ende der Nutzung müssen all diese Bestandteile vollständig entfernt werden.

In der Praxis wird häufig mit einer groben Faustformel von etwa 30.000 bis 60.000 Euro pro Megawatt installierter Leistung gerechnet. Diese Werte stammen jedoch überwiegend aus Erfahrungen mit älteren, deutlich kleineren Anlagen im Bereich von 1 bis 3 Megawatt. Bei modernen Großanlagen mit 6, 7 oder mehr Megawatt Leistung und Nabenhöhen von 150 bis über 160 Metern steigen die Kosten nicht proportional zur Leistung, sondern deutlich überproportional:

• Fundamente sind bei diesen Anlagen erheblich größer und tiefer und daher aufwendiger und teurer zu entfernen als bei kleineren Altanlagen.
• Kranmieten für die Demontage von Gondel und Rotorblättern in großer Höhe gehören bei modernen Anlagen zu den kostenintensivsten Einzelposten des Rückbaus.
• Hinzu kommt, dass die tatsächlichen Kosten erst in 20 bis 30 Jahren anfallen – ohne eine Anpassung an Inflation und Umsatzsteuer wird die heute kalkulierte Summe die realen Kosten am Ende absehbar nicht decken.

Der Rechnungshofbericht: Systematische Unterfinanzierung

Der Landesrechnungshof Rheinland-Pfalz hat für seinen Jahresbericht 2024 (Nr. 13, „Rückbau von Windenergieanlagen“) zehn Kreisverwaltungen geprüft und dabei die Genehmigungsbescheide von insgesamt 1300 Windenergieanlagen ausgewertet, bei 416 Anlagen wurden zusätzlich Vor-Ort-Erhebungen durchgeführt.

Das Ergebnis fiel deutlich aus: In keiner der zehn geprüften Kreisverwaltungen wurden die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zur Bemessung der Sicherheitsleistung vollständig und zutreffend beachtet.

Konkret zeigte sich:

Wichtig ist dabei, zwischen zwei eigentlich getrennten Problemen zu unterscheiden, die der Rechnungshof in seinem Bericht auch getrennt behandelt: Zum einen die Frage, was genau unter „vollständigem Rückbau“ zu verstehen ist – und zum anderen die Frage, wie dieser finanziell abgesichert wird.

Zur ersten Frage stellt der Rechnungshof fest, dass es in Rheinland-Pfalz schlicht an landesrechtlichen Konkretisierungen fehlte: Anders als etwa Sachsen-Anhalt, Hessen oder Niedersachsen, die bereits eigene Erlasse bzw. Windenergie-Hinweise zum Rückbauumfang hatten, gab es in Rheinland-Pfalz keine vergleichbare Vorgabe. Die Folge war eine uneinheitliche Praxis selbst bei der scheinbar einfachen Frage, ob ein Fundament vollständig oder nur teilweise entfernt werden muss: Der Großteil der geprüften Kreisverwaltungen verlangte den vollständigen Rückbau des Fundaments, andere Kreisverwaltungen akzeptierten einen nur teilweisen Rückbau, sofern eine landwirtschaftliche Nutzung der Fläche weiterhin möglich blieb. Zusätzlich fehlten in vielen Genehmigungen wirksame Verpflichtungserklärungen der Antragsteller überhaupt, und die rechtlich vorgesehene Möglichkeit, den Rückbauumfang in den Nebenbestimmungen der Genehmigung konkret festzulegen, wurde überwiegend gar nicht genutzt.

Erst die zweite Frage – die finanzielle Absicherung über Sicherheitsleistungen – ist der Bereich, in dem die oben beschriebenen Millionenrisiken entstanden sind. Beide Defizite verstärken sich gegenseitig: Wenn schon unklar ist, was zurückgebaut werden muss, lässt sich erst recht keine verlässliche Kostenschätzung und darauf aufbauende Sicherheitsleistung berechnen.

Als Reaktion auf den Bericht hat das zuständige Ministerium ein landesweit einheitliches „Rundschreiben Windenergie“ angekündigt bzw. im April 2024 veröffentlicht, das künftig als Grundlage für eine korrekte Bemessung der Sicherheitsleistungen dienen soll. Das Rundschreiben legt unter anderem erstmals eine konkrete Berechnungsformel für die Sicherheitsleistung fest: Als Grundbetrag gelten 6,5 Prozent der Gesamtinvestitionskosten der Anlage zuzüglich Umsatzsteuer, zuzüglich eines jährlichen Inflationsaufschlags von in der Regel 2 Prozent über die gesamte Nutzungsdauer. Verwertungserlöse dürfen nicht mehr gegengerechnet werden. Das ist ein deutlicher Unterschied zur bisherigen Praxis vieler Kreisverwaltungen, die pauschal 5 Prozent der Herstellungskosten ohne solche Aufschläge angesetzt hatten.

Ob und wie konsequent dies in der Praxis bereits umgesetzt wird, ist bislang jedoch offen.

Aussage eines Projektierers: 280.000 Euro für eine 7-Megawatt-Anlage

Bei einer Informationsveranstaltung für Grundstückseigentümer in Rheinland-Pfalz nannte der Projektierer kürzlich für eine geplante 7-Megawatt-Anlage Rückbaukosten von 40.000 Euro pro Megawatt – umgerechnet 280.000 Euro pro Anlage. Als Beleg wurde auf den Rückbau einer kleineren Altanlage verwiesen, der rund 60.000 Euro gekostet habe.

Diese Zahl liegt zwar im Rahmen dessen, was in älteren Studien für Anlagen im 2- bis 3-Megawatt-Bereich ermittelt wurde. Für eine moderne 7-Megawatt-Anlage mit entsprechend größerem Fundament und höherem Turm erscheint die direkte Übertragung dieses Erfahrungswerts jedoch fragwürdig: Die Hauptkostentreiber Fundamentrückbau und Kranmiete steigen bei Anlagen dieser Größenordnung überproportional an. Zudem ist unklar, ob in der genannten Summe bereits ein Ausgleich für Inflation und Umsatzsteuer über die 20- bis 30-jährige Laufzeit enthalten ist – genau die Faktoren, deren Fehlen der Landesrechnungshof in seinem Bericht als zentrales Problem identifiziert hat. Rechnet man diese Aufschläge nach den vom Rechnungshof selbst verwendeten Parametern (19 % Umsatzsteuer, 2 % Inflation pro Jahr über 20 Jahre) hinzu, ergäbe sich für die genannten 280.000 Euro ein realistischer Bedarf von deutlich über 400.000 Euro.

Ein unterschätztes Risiko: die Entsorgung der Rotorblätter

Bei den bisher genannten Rückbaukosten wird üblicherweise unterstellt, dass ein Teil der Kosten durch Verwertungserlöse gegenfinanziert wird – Stahl, Kupfer und andere Metalle lassen sich gut recyceln und haben einen positiven Marktwert. Bei den Rotorblättern gilt das nicht: Sie bestehen überwiegend aus glasfaser- oder kohlenstofffaserverstärkten Kunststoffen (GFK/CFK), für die es bislang kein ausgereiftes, wirtschaftliches Recyclingverfahren gibt. Hier entstehen nur Kosten, keine Erlöse.

Wie real dieses Problem ist, zeigt ein aktuell laufendes Gerichtsverfahren am Landgericht Weiden: Einem als „Vorreiter“ der Windkraft-Entsorgung gefeierten Unternehmer wird vorgeworfen, zwischen 2022 und 2025 rund 700 Tonnen Windkraft-Schrott – vor allem GFK- und CFK-Abfälle aus Rotorblättern – illegal nach Tschechien und Polen verbracht und dort auf Deponien statt in Verwertungsanlagen abgeladen zu haben, statt sie ordnungsgemäß zu recyceln. Das Geschäftsmodell bestand offenbar darin, für die „Entsorgung“ 350 Euro pro Tonne zu verlangen, das Material zu schreddern und für 170 Euro pro Tonne zur thermischen Verwertung weiterzugeben. Der Fall legt nahe, dass die am Markt verlangten Preise für eine ordnungsgemäße, legale Entsorgung schon heute höher liegen könnten, als bislang kalkuliert wurde – und dürften nach schärferer Kontrolle eher steigen als fallen.

Hinzu kommt die Mengenentwicklung: Das Umweltbundesamt rechnet für Deutschland mit einem Anstieg des jährlichen Rotorblattabfalls von derzeit bis zu 20.000 Tonnen auf bis zu 50.000 Tonnen in den 2030er-Jahren. Eine vielzitierte, 2017 in der Fachzeitschrift Waste Management veröffentlichte Studie von Liu und Barlow schätzt die weltweit bis 2050 kumulierte Abfallmenge aus Rotorblättern auf 43 Millionen Tonnen, davon etwa ein Viertel in Europa. Für die Entsorgung dieser wachsenden Mengen fehlen bislang großtechnisch verfügbare, wirtschaftliche Verfahren – Pyrolyse ist energieintensiv und bei Glasfasern kaum wirtschaftlich, vollständig recycelbare Rotorblätter existieren bislang nur für neu gebaute Anlagen, nicht für den heutigen Bestand.

Daraus ergibt sich eine berechtigte Frage: Können die Entsorgungskosten für Rotorblätter in den kommenden 20 bis 30 Jahren nicht in einem Maße steigen, das sich heute kaum seriös kalkulieren lässt – während gleichzeitig die oft unterstellten Verwertungserlöse ausbleiben oder schrumpfen, weil es für diesen Teil der Anlage schlicht keinen funktionierenden Wiederverwertungsmarkt gibt? Vor diesem Hintergrund erscheint es sachlich konsequent, dass Rheinland-Pfalz mit dem neuen Rundschreiben genau das nun vorschreibt: Verwertungserlöse dürfen bei der Berechnung der Sicherheitsleistung nicht mehr gegengerechnet werden. Diese Vorgabe wirkt angesichts der Unsicherheiten bei der Rotorblatt-Entsorgung nicht als übervorsichtig, sondern eher als notwendige Mindestabsicherung gegen ein Kostenrisiko, dessen tatsächliches Ausmaß in 20 bis 30 Jahren heute niemand seriös vorhersagen kann.

Fallbeispiel Zilsdorf/Vulkaneifel: Rückbau dauert über ein Jahrzehnt

Der Landesrechnungshof nennt in seinem Bericht ein konkretes Beispiel für das beschriebene Kostenrisiko: den Windpark Zilsdorf im Landkreis Vulkaneifel, wo der Landkreis für den Abbau der Anlagen mit Kosten von rund 300.000 Euro rechnen musste. Ein Blick auf die Geschichte dieses Falls zeigt, wie sich mehrere der vom Rechnungshof kritisierten Probleme in einem einzigen Fall bündeln können.

Für drei Nordex Anlagen wurde 2002 die immissionsschutzrechtliche Genehmigung erteilt, danach wurden die Anlagen errichtet und speisten zunächst planmäßig Strom ein. Zu diesem Zeitpunkt war eine Sicherheitsleistung zur finanziellen Absicherung des Rückbaus noch gar nicht gesetzlich vorgeschrieben, diese wurde erst 2004 ins Baugesetzbuch aufgenommen. Ab September 2013 wurde nachweislich kein Strom mehr ins öffentliche Netz eingespeist. Grund war offenbar kein bewusstes Abschalten, sondern ein technischer Defekt: Bei mindestens einer der drei Anlagen war das Getriebe defekt, der Rotor wurde daraufhin demontiert; die beiden anderen Anlagen standen ebenfalls still.

Die Kreisverwaltung erklärte die Genehmigung daraufhin für erloschen, da nach § 18 BImSchG eine dauerhafte Aufgabe des Betriebs den Bestandsschutz beendet – mit der Folge einer sofortigen Rückbaupflicht. Der Betreiber akzeptierte das nicht und klagte vor dem Verwaltungsgericht Trier auf Feststellung, dass die Genehmigung nicht erloschen sei. Das Gericht wies die Klage am 4. August 2017 ab; endgültig entschieden wurde der Streit erst 2019. Der eigentliche Grund, warum der Rückbau bis heute nicht erfolgt ist, liegt aber nicht allein in diesem Rechtsstreit: Nach Auskunft des Finanzministeriums hat sich die Kreisverwaltung Vulkaneifel im Anschluss intensiv bemüht, den Rückbau durch die Betreibergesellschaft selbst durchsetzen zu lassen. Während dieser Bemühungen firmierte die Gesellschaft mehrfach um und verlegte ihren Sitz schließlich nach Luxemburg, wo sie nur noch als Briefkastenfirma bestand. Ein deutsches Amtshilfeersuchen an die luxemburgischen Behörden lief ins Leere, weil die Gesellschaft danach auch dort aus dem Handelsregister gelöscht wurde. Damit war der eigentliche Verantwortliche für die Behörden praktisch nicht mehr greifbar.

Weil der Betreiber für die Kosten nicht mehr in Anspruch genommen werden kann, muss die untere Bauaufsichtsbehörde den Rückbau notfalls im Wege der Ersatzvornahme durchführen lassen – mit der Folge, dass die Kosten am Landkreis (bzw. an der Ortsgemeinde als Eigentümerin des betroffenen Grundstücks) hängen bleiben. Der Landkreis plante dafür für 2023 rund 300.000 Euro ein. Zusätzlich verzögert sich der Rückbau dadurch, dass eine einvernehmliche Lösung mit der Ortsgemeinde zur Flächen-Folgenutzung noch fehlt und für den Rückbau selbst eine Ausnahme vom Biotopschutz nach § 30 BNatSchG erforderlich ist, weil die Anlagen in räumlichem Zusammenhang mit festgesetzten Biotopen stehen. Eine Landtagsvorlage vom April 2025 bestätigt, dass zu diesem Zeitpunkt immer noch nicht vollständig zurückgebaut war.

Der Fall zeigt gleich mehrere der vom Rechnungshof kritisierten Schwachstellen in einem einzigen Beispiel: eine Genehmigung aus der Zeit vor der gesetzlichen Sicherheitsleistungspflicht, einen Betreiber, der sich über Jahre hinweg juristisch und schließlich durch Verlagerung ins Ausland der Verantwortung entzogen hat, und eine Kreisverwaltung, die selbst nach gewonnenem Gerichtsverfahren den tatsächlichen Rückbau über ein Jahrzehnt lang nicht durchsetzen konnte.

Laufende Anfrage bei der SGD Nord

Vor diesem Hintergrund haben wir bei der Struktur- und Genehmigungsdirektion (SGD) Nord, die für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung der Windenergieanlagen zuständig ist, eine Anfrage nach dem Landestransparenzgesetz gestellt. Ziel ist es

• einerseits, den Stand und die Kostendeckung des Rückbaus bei inzwischen stillgelegten Anlagen in Rheinland-Pfalz zu erfahren.
• Andererseits möchten wir konkret in Erfahrung bringen, nach welcher Methode die Sicherheitsleistungen für geplante 7MW Anlagen bemessen werden und ob dabei die Vorgaben des Rechnungshofberichts – insbesondere zu Inflationsausgleich, Umsatzsteuer und dem Ausschluss von Verwertungserlösen – tatsächlich beachtet werden.

Die SGD Nord hat signalisiert, zunächst eine allgemeine Stellungnahme des zuständigen Fachreferats zum Verfahren einzuholen, bevor konkrete anlagenbezogene Informationen abgefragt werden. Wir haben in unserer Rückmeldung ausdrücklich auf die Ergebnisse des Rechnungshofberichts sowie auf die Aussage des Projektierers zu den 280.000 Euro hingewiesen und um eine Einordnung gebeten. Über den weiteren Verlauf und die Antworten der Behörde werden wir an dieser Stelle berichten.

Zum Fall Zilsdorf/Vulkaneifel: